| 历程：基层治理变革推动政府改革 |
2009-06-16 14:42:57 来源：本站原创 作者:gosense 阅读次数：1446
|
|
|
治理结构取决于公共权力的配置格局。现阶段中国城乡基层治理已经发生了深刻变革。这种变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了群众参与的最大化。更重要的是这些发生在基层的变革，已经变成公众舆论的焦点和价值判断的原则，并且形成巨大的冲击波，冲击着体制性的障碍，推动了政府改革。
城乡基层治理结构的差异
治理结构取决于公共权力的配置格局。中国城乡基层公共权力的配置格局不尽相同，所以，城市与乡村的治理结构也各具特点。
1.农村的治理结构
自从实行村民自治制度以来，农村基层有两个权力合法性来源不同的权力主体。一个是依据中国共产党党章组织起来的村党支部；一个是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》由村民直接选举产生的村民委员会。在实践中，这两个权力主体的组成人员往往交插任职。所以，我把这种权力配置形态称作“二元混合结构”。二元混合结构同时又是农村基层治理结构的基本属性。
自从1998年修订后的《村民委员会组织法》正式颁布实施和1999年《中国共产党农村基层组织工作条例》贯彻执行以后，农村基层治理结构自身的一些矛盾逐步显性化，具体地表现为“两委”关系紧张，即“村党支部委员会”与“村民委员会”关系不协调、矛盾激化，甚至引发出一些恶性案件或群体性事件，影响了农村社会的稳定。各地在实践中力图用制度创新来解决这个矛盾，如山西省河曲县便用“两票制”来解决这个问题，不少地方在此基础上将之规范为“双推一选”或者叫作“公推直选”。这是一种被普遍认可的办法。另一种办法叫“一肩挑”，即村党支部书记兼村委会主任。这是山东的做法。这两种操作方式在2001年村民委员会换届选举中都被推广使用。然而，有的地方却出现村支部包办代替村民委员会，甚至村支部书记一人掌握村里的经济大权，账目不公开，搞暗箱操作，导致栖霞市57名村委会主任、委员集体辞职事件。因此，如何协调、理顺农村基层“两委”关系，改善农村基层治理结构，就成为发展基层民主不容回避的问题。
2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，针对各地农村“两委”关系存在的问题，做出规定改进“两委”成员的构成，实现交插任职；通过四个“提倡”，扩大党支部书记及支部委员的群众基础，增强其管理村务的合法性，改革农村基层治理结构，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一。可以预料，随着2002年新一轮村民委员会换届选举过程中全面贯彻这个规范文件，中国农村基层的治理结构必将沿着有利于权力集中的方向变革。
2.城市社区的治理结构
按照中国法律的规定，城市居民与农村村民一样，都建立群众性自治组织，实行自治。1989年，全国人大常委会就通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。但是，在计划经济时代，城市居民基本上都是“单位人”，他们的实际利益与社区关联不大，普遍对社区事务不关心，因此，城市基层居民自治一直徒有虚名。城市基层治理结构是市(区)政府的派出机构——街道办事处，通过职能科室直接领导居民委员会。由于居民自治的体制环境不健全，政府与自治组织的关系没有界定，导致居民委员会实际上只是“街道办事处的一条腿”。
1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，明确提出了社区自治概念，强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。先后在沈阳、南京、武汉等城市的26个城区，建立了国家级社区实验区，从而启动了城市基层治理结构向“以人为本，社区自治”的方向变革。社区公共权力的配置由直接选举产生，但不少地方仍然由间接选举产生，实行“议行分设”和“自治权利相互制衡”的原则，在社区内建立两种组织:一是社区党组织；二是社区自治组织，包括社区成员代表大会(含居民代表和辖区单位代表)、社区居民委员会、社区协商议事委员会(由社区内人大代表、政协委员、其他知名人士和单位代表组成)。这两种社区组织合作运用社区公共权力，成为城市基层治理结构的载体。
城市基层治理结构的这种变革的根本目的在于:“着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁城乡治理方式的特点荣、共建文明、共保平安的社会自治管理运行机制”。这也可以说是当前中国城市基层治理结构变革的基本方向。当然，距离这个目标的实现，还有很长的路要走。
|
|
|
|
