| 突破：县政改革将成基层治理改革的突破口 |
2009-06-16 14:45:14 来源：本站原创 作者:gosense 阅读次数：1732
|
|
|
到今天，没有人会否认中国政改的重要性，问题是从何入手。在政治改革的缺乏有效动力的情况下，就要另外寻找其他的突破口。而县政改革就是这个突破口。无论从政治还是从经济上看，县政改革都具有巨大的优势。分区域和逐步推进的县政改革不会影响到整个制度的运作，一旦县政改革取得成效，其必然会造成强大的动力，向下推进乡镇政府的改革，向上为省级政府的改革提供压力和动力。最近中央领导层开始把注意力放在县级政府，再次强调县委书记的重要性。而县政的经济和政治改革的成功，将会变成中国整体制度改革的基础和动力。
不少迹象表明，中国很多县（市）级以下的区域已经出现政府不能充分地履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品的现象。很少会有人否认，县政是中国腐败的“重灾区”。古人对县政有经典的总结，“郡县治，天下安”。如果基层治理发生危机，那么整个国家的安定、团结将会发生动摇。
到今天，没有人会否认中国政改的重要性，问题是从何入手。基层村级民主已经实施二十来年了，但似乎已经走到了顶点，很难再自下而上地往上推。乡镇民主也已经做了些试点，但要大规模地扩展开来的可能性并不大。这不仅仅是因为各方面对乡镇一级政权是否要存在下去并没有共识，更为重要的是从村级民主实行的情况来看，民主可能解决不了中国的基层治理问题。况且，乡镇民主在法律上说还没有具备合法性。而基层县政危机也给中国创造了一个机会来改造县政。县政改革可以是中国总体政治改革的起点，并且是一个最理想的也是最具操作性的起点。
在基层民主不能上移，高层民主难以下行，也就是说政治改革的缺乏有效动力的情况时，就要另外寻找其他的突破口。而县政改革就是这个突破口。
县政的沿袭与发展
县政历来就是中国治理制度的核心。省级政权在元代前是中央政权的一部分（日本今天所用的“省”就是中央的“部”），元代以后成为地方政权，但其重要性仍然不如县。“虚省实县”是中国传统政治的常态。在传统上说，县以下实行自治制度（日本今天仍然延续这一制度）。乡镇政权是现代革命的产物，为当时革命动员、国家建设和改造社会所需。但到今天，这一级政权设置表现出越来越多的问题。
这些年来，人们对如何改造乡镇政权有很多的讨论。一些省份也进行了有效的改革，如撤乡并镇等。总体说来，如果省是中央的派出机构，那么乡镇应当更多的是县的派出机构。在乡镇政权定位不那么明确的情况下，没有很大的理性去花费很大的精力在这个层面进行大规模的政治改革，尤其是民主化。
虚省实县应当是中国政治改革也是中央地方关系的轴心问题和关键问题。如何“虚省”需要另文讨论，这里讨论如何“实县”的问题。
传统上，县是实的，县太爷是中央政权亲自选定的，县太爷和中央政府（皇权）之间有直接的沟通管道。县政也因此是传统政治的核心。改革开放以来的趋势是实省虚县，到今天县政远远被边缘化。这是有很多制度因素促成的。
新中国的干部选拔制度开始是党内任命、下管两级，中组部管到省级和地市级。改革开放前的三十年，县政在中国政治中有着同样显赫的位置。毛泽东主席本人对县政就非常重视，和县委书记沟通是毛主席的一项重要议程。在制度层面，县委书记甚至可以成为中央委员。同样重要的是，中央实行“下管两级”的干部管理制度，就是说，县和中央之间还是有直接的沟通管道。
改革开放以来就发生了一些改变。上世纪80年代开始进行干部任免制度改革，改成下管一级。基层官员只直接对他上一级的领导负责，这样，县这个中国最重要的地方治理单位在政权系统里就被边缘化了，县级官员的行为和中央政府的意图就容易发生冲突。
县级治理恶化的根源
在过去的几千年中，县是中国传统政治中最基本、最重要的治理单位。以前省是不重要的，省只是中央的派出机构，为了治理国家，县一级的官员能够和最高统治者直接对话。
现在的县委书记要成为中央委员可能是天方夜谭的事情了，县委书记要见到中央高层领导人也不是 一件容易的事情。县政和中央之间难以有制度性的直接关联。中央政府所能做的就是做些制度规定，如强化干部交流制度。
干部交流制度在所有层级实施。这个制度的其中一个重要意图在于防止地方主义。在这方面的确起到很大的作用，但同时也产生一些负面效果，例如在县政层面。干部交流是自上而下决定的，就是省级政府决定县级干部交流。在很多地方，部分县级干部为了政绩，拼命追求政绩，因此形象工程不断。县政干部频繁地调换，也对县域的平稳、持续发展产生一定的冲击。
社会经济方面县政也被边缘化。因为单纯地把现代化理解成城市化和工业化，作为乡村象征的县自然得不到重视。实际上，很长时间里，国家政策很少有向县政倾斜的。即使是建设社会主义新农村也仅仅是视为是农村经济发展，很少把县政建设考虑在内。这一点，也表现在近年来的“省管县”政策。部分县级财政甚至处于破产状态，充分表明问题的严重性。（乡镇政权的财政破产则更显严重。）在一定程度上，县政处于政治（行政）和经济双重破产状态。
县级治理的恶化，也有历史的原因。上世纪九十年代中期以后的“抓大放小”政策中的“放小”部分对县政也带来负面影响。所谓的“放小”就是民营化。这个改革设想具有战略意义，通过民营化大力发展中小企业，从而推进地方的经济发展。但是在实施过程中往往演变成过度私有化。中小企业大多属于县（市）级政府。县（市）级政府本来就具有公司型政府特征。过度私有化导致了这一级国有资产的大量流失，导致官员之间、官员和商人之间的纷争不断，甚至导致出现内部交易、腐败升级的现象。
|
|
|
|
