“十二五”时期，我国综合交通运输体系发展的重点由交通建设为主向交通建设与运输服务并重转变，由通道建设为主向通道与枢纽建设并重转变，承载着极大体量交通运输服务的综合交通枢纽，将无可争议地成为未来吸纳投资的重点。

　　2013年3月7日，受关注多时的《促进综合交通枢纽发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)终获发布。其实，早在2007年的《综合交通网中长期发展规划》中，已经把综合交通枢纽(节点城市)作为发展综合交通网的两大重点之一，并规划了42个全国性综合交通枢纽(节点城市)，明确提出在北京、上海、广州、深圳、武汉、西安、成都、大连等8个城市进行枢纽衔接试点，但针对综合交通枢纽发展的具体政策始终未能出台。

　　在接受《中国投资》专访时，国家发改委基础产业司司长黄民表示，随着我国城市化进程的快速推进，城市人口规模的急剧扩张，城市空间结构的优化调整，以及铁路、公路、港口、机场、城市轨道交通等交通基础设施的加快建设，我国综合交通枢纽发展进入了一个调整和优化、扩张和提升的关键时期。他强调，随着“十二五”期间我国新建及改扩建铁路客站、大型机场等项目的加快实施，为了更好实现这些大型枢纽设施的规划设计建设，符合发展趋势的新政策出台十分必要。

　　枢纽：薄弱环节

　　《中国投资》：未来我国综合交通枢纽的发展将主要遵循怎样的发展理念？

　　黄民：《指导意见》明确提出要集约利用空间资源，实现绿色发展，重点是指对综合交通枢纽尽量避免平面化布局，通过立体化集约节约使用土地等资源。主要包括两个方面：

　　一是各种对外交通方式的立体化布局。应充分借鉴国外发展综合交通枢纽在立体化布局方面的良好经验，在条件合适的地方，将公路长途汽车站与铁路车站进行立体化集中布局。即使受条件限制，无法立体化，也应尽量布置在同一建筑体内，实现资源的集约使用和旅客的短距离换乘。

　　二是在与城市交通的衔接布局上更强调立体化布局。北京、上海等新建特大型客运枢纽均采用了立体衔接布局，如北京南站、上海南站、上海虹桥综合枢纽，各种交通设施在地上(建筑二层或以上)、地面(建筑一层)、地下多层次上进行功能划分，实现平面和立面衔接布局的高度综合和集约配置，形成一体化的空间结构，使得旅客换乘距离较短，均不超过100米。深圳北站相关管理部门提出了“设施立体化、组织管道化”的发展思路，在站房设计、建设时，强调通过“立体化”布局，更好地向站房“地上、地下要空间”，并在立体化空间中通过垂直电梯和扶梯进行物理连接，实现便捷换乘。

　　破解条块分割

　　《中国投资》：在您看来，六年磨一剑的《指导意见》主要有哪些政策亮点？

　　黄民：首先，我们围绕综合交通枢纽，梳理城市与交通之间、对外交通与城市交通之间、各种运输方式之间等3大关系，做好综合交通这篇大文章。

　　综合交通枢纽通常位于综合交通运输大通道或省际和城际运输通道的交汇点，对综合交通网络的合理布局、顺畅衔接和高效运行，具有重要的作用和影响。“十二五”时期，需要通过枢纽的规划、布局和建设，充分发挥枢纽连接通道的功能和作用，使城市交通系统由内部系统建设与发展，逐步融入到综合交通运输体系构建中，实现城市内部、外部交通的一体化发展。

　　综合交通枢纽是衔接多种运输方式、辐射一定区域的客、货转运中心，是综合运输的重点领域。要改变注重单一方式枢纽发展的格局，重视各种运输方式的衔接，实现综合优化、功能提升、空间拓展，反过来指导各种方式枢纽规划发展。

　　其次，针对体制机制层面的障碍，进一步明确中央与地方之间、各种运输方式之间、城市功能布局之间等三方面有关责任主体，为枢纽的发展提供组织保障。

　　综合交通运输体系中的节点城市，其综合交通枢纽规划由所在城市人民政府组织编制，纳入城市总体规划进行审批(或修改城市总体规划时进行审批)，并由城市人民政府统筹协调枢纽的规划、设计、建设等事宜。以城市政府作为枢纽发展的主导方，中央有关部门有责任有义务协助地方政府促进综合交通枢纽的发展。

　　要实现各交通方式的有机配合和合理衔接，综合交通枢纽的发展是关键部分。应在城市人民政府统筹下，由各种运输方式的负责部门进行合理分工。对于枢纽发展中能够划分清楚的任务按功能属性划分，对于不能划分清楚的任务可按比例进行划分。

　　综合交通枢纽作为城市交通中的关键性节点，对于城市的生产、生活等功能布局都有举足轻重的作用。应以城市人民政府为主导，以枢纽的交通功能为基础，从城市整体角度和长远发展的视角，促进枢纽的发展。

　　最后，《指导意见》重在解决枢纽的战略布局，枢纽与城市人口、产业之间的协调布局，枢纽之间以及枢纽内部的衔接布局等3大任务。

　　枢纽发展最重要的是战略规划布局，应充分考虑经济社会发展远景目标和城市发展所需的相关功能，前瞻性和战略性编制规划，使规划能够不断适应新形势与新环境，增强规划的科学性和严肃性。应加强对枢纽规划建设项目的跟踪与定期检查，及时发现并协调解决其中重大问题，确保规划顺利执行。

　　枢纽场站空间布局应立足战略性、全局性、整体性，与城市空间布局、人口分布、资源条件相结合，根据各类枢纽的功能要求、城市的承载能力、交通方式的衔接条件以及枢纽周边的环境，进行统筹规划，科学布局客运、货运枢纽。对不同区域实施差别化选址要求，场站布局一般应遵循“客内货外”的原则。

　　综合交通枢纽的交通衔接，应按照“客货分线、快速主导、一体化换乘”的原则，处理好不同层次枢纽之间的连接以及单体枢纽的换乘或集散，以便快速衔接各主要客运枢纽，有效连接货运场站与产业集聚区，满足安全、便捷、顺畅、舒适的运输服务要求，增强枢纽的聚集和辐射作用。

　　零距离换乘、无缝化衔接

　　《中国投资》：对于《指导意见》下一步的实施，您有怎样的考虑？

　　黄民：综合交通枢纽的综合性、复杂性、重要性，决定了必须坚持“一体化”的发展理念和建设思路，才能真正实现其便捷换乘、无缝衔接等功能。落实到具体工作中，即要按照“零距离换乘”和货物“无缝化衔接”的基本要求，着力落实好综合交通枢纽建设发展的4个环节：统筹规划，统一设计，同步建设，协调管理，进而实现规划布局的前瞻性、整体性、科学性。

　　所谓统筹规划，即要求统筹各种运输方式之间、城市交通与对外交通之间、客运与货运之间等的关系，坚持分散与集中相结合的原则，统筹编制综合交通枢纽规划。

　　所谓统一设计，即要求其由一家规划设计单位统一设计，或由一家规划设计单位牵头，多家规划设计单位参加，根据综合交通枢纽总体规划，充分考虑各种运输方式的发展规模和衔接要求，进行全面系统的整体设计。

　　所谓同步建设，即要求采取集中指挥的方式，统筹各种运输方式建设项目的开工时序、建设进度和交付时间，同步运行各类设施，同步实现各种功能。

　　所谓协调管理，即要求完善协调机制，建立实体管理机构，培育专业化枢纽运营管理企业，切实保障综合交通枢纽的整体协调运营。

　　综合开发：投融资探索

　　《中国投资》：此次《指导意见》中特别提出综合开发的概念，您对此有何看法？

　　黄民：交通枢纽综合开发是针对我国枢纽设施现状、借鉴国外发展经验所提出的一项重要政策。交通枢纽综合开发的前提是确保交通功能需求得到满足，保障客流的便捷和旅客的安全。

　　要实现枢纽功能拓展的前提是实现土地的综合利用，同时还能够为枢纽的持续健康发展提供资金补贴。我国交通枢纽的综合开发前景十分广阔，这也是国际上枢纽发展的大势所趋。

　　枢纽综合开发实现途径是改变枢纽的结构设计。综合枢纽的大量客货流要求客站的规模不断扩大，然而枢纽占地面积过大，会割裂城市总体布局，对城市功能的发挥有不利影响。因此，要实现两者效益最大化，需要对客运枢纽进行综合化、立体化布局，提高枢纽平均占地的处理能力，从而节约城市宝贵的土地资源。

　　目前，国内很多枢纽在综合开发方面也做了积极尝试，利用枢纽的地缘优势，充分挖掘其商业价值，通过枢纽内部合理的功能布局以及高效的组织管理，有效解决枢纽交通功能与城市商业功能之间的相互干扰。例如，深圳枢纽在妥善处理商业开发诱增交通量对换乘枢纽影响的基础上，对枢纽进行合理的商业开发，不仅吸引了城市客流依托交通便利的枢纽进行集散，缓解城市交通压力，而且提高了枢纽及其周边地区的商业价值，为枢纽的建设提供有力的资金支持，并建立效益返还机制，通过效益的增值冲抵枢纽的建设运营成本，提升了枢纽的自身可持续发展能力。

　　《中国投资》：以往交通枢纽建设投融资模式均比较单一，未来这样的情况能否得到改变？

　　黄民：事实上，综合开发的目的之一就是为拓宽融资渠道提供政策支撑。

　　目前枢纽建设主要是以财政性资金或单一运输方式本身的资金为主。未来枢纽建设要创新盈利模式，探索以企业为主体、资本为纽带的投融资方式，鼓励社会资本进入综合交通枢纽的建设和运营，推进综合交通枢纽建设资金的多元化。同时，要加大各级政府的资金支持力度，为枢纽的可持续发展提供支撑。

　　未来，将进一步探索以市场为主体的综合交通枢纽投融资模式，鼓励实施投资建设主体法人化，充分发挥市场配置资源的作用，吸引民间资本，形成多渠道、多元化投资格局。

　　根据枢纽站场的属性，在所有者独立管理、委托运输企业管理、委托专业化运营企业管理等运营管理模式中选择合理运营模式，完善政府投资的市场化运作方式。

　　公益性强、难以完全商业化运作的枢纽站场，可考虑城市政府、行业主管部门分别投入一定数量的资金作为资本金，吸纳民间资本，并按照市场规则形成投资法人，对枢纽站场进行投资建设运营，实现综合交通枢纽发展的可持续性。