6月27日，财政部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上作了关于2012年中央决算的报告，在财政收入中的国有企业上缴利润只有900亿元左右。有人大常委会委员提出，国有企业上缴利润比例较低，占国有企业2012年利润总收入2.1万亿元的比重不到5%；而上缴部分的90%又返回国有企业，在“体内循环”，这是不恰当的。全国人大财政经济委员会报告2012年中央决算审查结果指出，国有资本经营存在预算约束力不强的问题。

　　国有资本经营预算约束力不强，即所谓软预算约束，指的是企业经营不以自身拥有的资源为限，而是可以借助外部解决财务困境。经营预算软约束，直接导致无效率的企业能够有竞争力或者继续存在，优胜劣汰的市场机制无法发生作用。我国国有企业进行公司制改革，建立现代企业制度，就是要通过“政企分开”，建立硬预算约束，使国有企业成为有竞争力的真正的市场主体。

　　国有企业软预算约束的老问题，现今又以上缴红利“体内循环”的新方式体现出来。我国从2007年恢复国企红利上缴，从2011年起，将资源性企业、一般竞争性企业与军工企业、转制科研院所企业的征收比例分别提高到15%、10%与5%，烟草类央企为20%。2013年2月国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》提出，适当提高中央企业国有资本收益上缴比例，“十二五”期间在现有比例上再提高5个百分点左右，新增部分的一定比例用于社会保障等民生支出。尽管上缴红利的要求在不断提高，但因为“体内循环”，上缴的红利绝大部分用于国有企业的再投入，国有企业利润上缴基本是形同虚设，也成为国企软预算的新来源。

　　“体内循环”不仅使国有企业不能惠及国民，也使国有企业本身无法成为真正的市场主体，无法有竞争力。国有企业可以通过红利上缴“体内循环”获得额外资源，将缺乏竞争动力，国有企业饱受诟病的经营决策失误、管理不善、福利过高等问题，都说明国有企业改革任务仍然艰巨。中国国有企业在世界500强企业中的数量不少，但在国际市场的竞争力和话语权，却与其资产规模、利润等不相称，这与国有企业软预算约束不无关系。不打破利润上缴“体内循环”，不去除国有企业的软预算约束，国有企业或许可以“做大”，但却无法“做强”。

　　打破利润上缴“体内循环”，有必要明确国有股东的责任。国有资产管理部门作为国有股东，代表的是全民利益，其代行的股东权属于全体国民，应该有积极行使国有股东收益权的义务，也应该有将国有企业上缴的利润上缴财政用于公共目的的义务。

　　打破利润上缴“体内循环”，并不是说国有企业完全无法获得股东的财务支持，而是将股东的财务支持放置于“政企分开”和硬预算的前提下进行，放入公司法等法律制度框架内进行。目前的“体内循环”，究竟是以何种方式将上缴利润返回国企，是否通过补充资本金或借款等合法方式，并未见诸报道，如果不清不楚，则将导致企业中股东权益的混乱，也会导致新的“政企不分”。