自从党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化以来，各级政府纷纷展开了治理体制创新的实践，以实现“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。而作为国家神经末梢的社区也在近年来经历了各种治理创新的实验，力图逐步形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会治理体系。无论是基层的治理实践还是学界对治理创新的探索都存在一个共识，那就是要解决城市基层治理的问题，就必须致力于改变现行的政府职能定位和运作方式，并培育社会力量的发展，增加社会参与的幅度。

虽然关于社区治理的研究已经形成了一个基本共识，认为转变社区治理机制的核心观念应该是在社会建设基础上形成合作治理的模式，但是对于如何建立合作治理的结构与机制，尤其是如何在合作治理中处理国家与社会的关系却仍是一个存在争议的问题。在社区建设和研究中，一直就存在着是培育民主自治还是加强行政管理的张力。有的研究者认为，中国城市基层治理存在着高度的国家主导与控制，主要的制度创新都“发动或承认于国家部门”，基于“国家利益”的考量，因而会制约基层自治的推进。[1]还有的研究者则认为基层国家（街道和居委会）和社会自治力量（非政府组织）之间形成了一种基于资源交换的互惠关系，通过结合，国家的基层治理能力得到了提升，而非政府组织也实现了自己的组织目标。[2]有的研究者认为目前在社区发生的是一种“政社分离的趋势”，[3]而另一些研究者则认为在社区层面出现了国家与社会之间界限的模糊，或是“粘连”，而不是分离。[4]这样的讨论虽然有助于我们从社区治理的实践中寻找未来发展的方向，但是目前更急需的却是探索在社区层面基层国家与社会力量良性互动的具体机制以及制度保障，这就要求我们去追问一些具体的经验问题，例如，哪种形式的政府社会协同会促进社区治理的绩效，而哪种形式的政府社会协同会滋生腐败?哪种类型的社会组织会促进社区的自组织，而哪种类型的社会组织会再生产出庇护关系?怎样才能从制度上通过解决集体行动的难题从而激励公众的有效参与?这些具体的治理体制与机制的问题期待着更细致的研究。

目前在对社区治理的经验探讨中，关注的焦点大多集中在公共参与、社会网络以及社会组织等方面，[5]而这些方面在社会科学研究中被概括化为“社会资本”，因此，本文将从社会资本的经典理论和研究出发，并结合我国社区治理的创新实践阐述如何通过国家的制度设计来动员和发展社会资本，从而实现长期而稳定的社区治理与发展。

二、理论基础：社会资本与社区治理

社会资本在社会科学中是一个影响广泛的概念，它的使用意味着人们日益认识到无论是经济发展还是政治绩效都必须具备社会结构基础，否则将不会产生持久而稳定的效果。社会资本概念从产生之初就和社区概念紧密相连，1916年社区改革者哈尼范在对乡村学校社区中心成功原因的解释中首次使用了社会资本概念，[6]但是直到20世纪80年代，它才真正成为一个具有广泛解释意义的社会科学概念。布迪厄在1983年对于资本形式的总结中，从学理上第一次系统阐述了社会资本作为关系网络的特性及其影响。[7]科尔曼则从理性选择理论出发，从个人行动与社会结构的关系角度阐述了社会资本的影响机制。[8]在这些理论探讨的基础之上，研究者们进行了大量的经验研究，证明社会资本的影响遍及政治、经济、社会福利等各个方面。

真正使得社会资本的思想进入政治与行政研究领域的是普特南对现代意大利公民传统的追踪研究。在《使民主运转起来》一书中，普特南给出了对社会资本的经典定义，并指出了社会资本和地方治理绩效之间的紧密联系。社会资本在此书中被定义为“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率” 。此后 “公共参与的网络” ，“普遍互惠的规范” 和 “社会信任的关系” 成为了人们测量社会资本的重要维度。更重要的是，普特南通过比较研究指出意大利地区政府的治理绩效是和地方社区的社会资本存量相关的，而社会资本的存量又和社会中水平网络的密度与活跃程度直接相关。因此有着悠久的公众参与历史与传统的北部意大利治理良好，而缺乏社会资本的南部则陷入低参与低绩效的恶性循环。[9]

如果社会资本能够促进治理绩效和经济发展，那么一个重要的问题就是“社会资本能够在存量较低的地方被构建与增加吗?”在普特南的研究中没有明确回答这个问题，但是从他对历史路径依赖的强调中可以看出，他认为社会资本的积累是一个漫长的自我复制与强化过程，如果社会资本的存量低，政府很难有所作为。这一观点遭到了很多批评，人们认为这种自下而上的视角完全把国家处理为外在于社区的力量，忽视了政治结构和制度在型塑人们集体行动和结社行为的环境，从而创造社会资本上所起到的重要作用。事实上，政治制度在帮助维持公众参与的活跃甚至刺激其增长上影响重大，这一点在对社会资本的制度主义视角中得到了集中体现。

在制度主义的视角下，社会资本成为了一个中介变量，它被公共和私有制度所型塑，但是它对发展结果有重要影响。这使得对社会资本的“投资” 成为一个具有争议和冲突的政治过程，其中国家的角色非常关键，而非边缘。强调社区治理中的制度设计，并不是认为政治体系决定市民社会，而是说国家与社会彼此渗透，而一个改革型的活跃国家在构建社会资本上至少和社会一样重要。西方学界，尤其是政治与行政管理学界从制度主义的角度出发，对于发展型国家在地方治理中以培育社会资本为目标的制度设计提出了三个分析维度：第一个是“正式的制度结构”，亦即治理结构，反映在地方政府去集权化程度，公共行政的整合程度等方面；第二个是“这些制度被施行的非正式方法”，亦即对社会组织的文化与态度；第三个是对公共性参与互动的组织与激发。这三个维度事实上和中国当前的社区研究的重点不谋而合，因此也将成为我们对于社会资本视角下中国社区治理的制度设计框架。

三、中国实践：政社合作、社会组织、公共参与

将社会资本引入城市社区治理研究的尝试在国内还比较薄弱，大部分的研究都是指出社会资本作为自变量如何影响城市社区的治理效应，并研究作为社会资本组成部分的信任以及规范如何影响社会参与。虽然有的研究认识到社会资本既是社会治理的基础也是社区治理的资源，[10]但是还没有具体的经验研究聚焦于社区社会资本的创造与动员机制，尤其是关注基层政府如何通过治理结构与机制的创新来培育社会资本。下文将从国家社会协同机制、社会组织的网络关系和公共参与形式三个方面结合我国社区治理的实践来探讨制度设计对于基层激活、创造社会资本的重要性与可行路径。

（一）从社会资本的可建构性看国家社会协同

从社会资本角度探讨政社合作的研究并不多见，发展社会学家埃文斯（Peter Evens）在这方面做出了巨大贡献，他于1996年在《政府行动、社会资本和发展：协同证据的回顾》中所提出的国家社会协同概念（state-society synergy）对于今天中国社区治理过程中的政府职能定位以及在社区层面如何建立合作治理都具有启发意义。[11]

和社会学界普遍假设在政府卷入和私域合作之间存在零和关系不同，埃文斯认为存在国家社会协同的可能性，积极的政府和动员起来的社区能够加强彼此的发展努力。虽然这个观点在今天看来并不新鲜，但是和对协同治理的泛泛而论有所不同，埃文斯提出了国家社会协同关系的具体分析性概念，即国家与社会之间的“互补与嵌入”（complementarity and embeddedness），并在此基础上指出了建构以社会资本为基础的国家社会协同的具体路径。所谓互补就是在公私制度之间应该有完全不同特性基础之上的明确的劳动分工，政府适合提供特定的集体物品，而私人行动者则可以更有效率地提供另一些产品。埃文斯的创见更在于他对政府与社会之间嵌入性关系的分析上。在他看来，嵌入就是连接公民与公共官员的跨越公私界限的纽带关系，也就是社会资本，而当社会资本连同公共产品与服务一起成为公私合作的产物时，国家与社会之间的互补也获得了一个新的维度。如果在公共服务提供过程中公共部门官员和私营部门、第三部门以及社区民众之间进行日常互动，并建立起规范与忠诚，那么就会形成以社会资本为基础的国家与社会协同。但是并非是只要有互动就可以称得上是建立了国家社会的协同，它的建构具有限制条件。在埃文斯看来，这种限制不在于市民社会中社会资本的存量，而在于将微观的社会资本“升级”的困难，只有通过国家社会协同将社会纽带从狭隘忠诚的引擎转变为更具有包容性的组织形式的载体，才能产生一定规模的具有政治与经济有效性的团结纽带和社会行动。要达到在社区层面对社会资本的升级，必须依赖稳健而复杂的公共制度。关于怎样的基层政府结构更有利于社区资本的建构，并使之服务于社区发展的目标，学界意见并不统一。有的学者认为团结而整合的韦伯式官僚制度是最好的选择，因为它可以保证国家的嵌入性不会退化为对利益集团的庇护主义，尤其是很多研究指出在发展中国家容易出现官企结盟，因而出现“代理人劫持”问题。但是也有的研究认为在社区出现的是国家官员和弱势群体的联结以及普通公民的动员，因此在社区层面进行公共制度的建设，要聚焦于去集权化的重要性，以及打开官僚层级以吸纳自下而上的投入。

我国在20世纪末期在部分城市试行的“社区自治、议行分设”的改革就是试图通过公共制度的改革，改变社区内的管理体制，打开官僚层级吸纳社会投入的一个举措。在城市社区中实际上行使政府职能的机构是社区居委会，而社区居委会在中国行政体制中的尴尬处境在一定程度上反映了我国国家与社会的关系。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居委会是基层群众性自治组织，但是在同一部法律中，国家又规定居委会承担大量本来应由政府机构所承担的公共服务职能，因此从法律制度框架上就决定了居委会的模糊定位与尴尬处境。尤其是在单位制解体之后，随着政府管理重心的下沉，大量的行政事务下派居委会，使得它的自治性色彩备受质疑。为了改变这一现象，1999年开始，国家在部分地区实行“社区自治、议行分设”的改革，要“逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变”，其目的是要以社区居委会作为社区内的主体组织，探索社区内议事层与执行层分开的社区建设组织形式。从制度设计的角度来看，这一改革是力图将行政职能从居委会中剥离出来，从而恢复其“基层群众性自治组织”的社会属性，实现“政社分离”的目的。但是在实际的政策实施过程中，很多研究表明，在居委会中，以行政任务为主要工作的“执行层”力压“议事层”，成为强势的社区事务管理者和行政意志的执行者，而所谓民主选举产生的“议事层”则基本成为“配角或摆设”。[12]

可以说“社区自治、议行分设”的改革没有达到制度设计的原定目标，居委会没有回归社区自治组织的定位，相反借由社区社工的“准公务员化”使得新成立的执行层成为了国家进一步渗透社区的载体，这样的改革不仅没有达到对社区自治的孵化，反而实现了国家对社会的进一步收编。为什么会出现这样的偏差呢?我国的城市社区治理过程中，国家对社会的嵌入度，亦即公共部门官员和社会力量之间的互动是频繁而深入的，但是这并不一定是催生社会资本的联结纽带。按照国家与社会协同的观点来看，要理顺社区内的政社关系，首先要实现的是政府与社会在明确的劳动分工基础上的分离，不可能在居委会一个机构内部同时行使政府与社会的双重职能。其次则是在明确职能分工的基础上，建立跨越边界的合作。事实上在进行“社区自治、议行分设”的改革过程中，居委会之外的社会力量发育与成长起来，小区业委会、民间公益组织、社区志愿组织等都参与到社区的治理与服务过程之中，因此重要的不是从原有的基层行政体制中培育出一个自治的社会体系，而是如何通过改变现有社区内行政部门的职能定位，从全面的行政管理转向合作式的治理结构的建设。正如朱建刚所指出的那样，政社分离的改革方向恰恰是指向政府与社会的合作治理。[13]因此改革的方向并不是需要政府去建设符合国家目标的所谓自治群体，而是厘清基层居委会在整个政府体系中的职能定位，并充分发挥其在社区中的嵌入性，建立起合理有效的治理结构。社区居委会之所以重要并不是因为它是国家意志的贯彻和社会力量集中的工具，而是因为它能构想出更复杂而微妙的方式来分配权力，并由此支持地方的自组织分权与开放。作为城市最基本的社会组织与管理的单元，以及公共服务的提供者，社区居委会的长期历史发展路径以及在国家行政体系中的功能发挥决定了它很难在既有体系内实现其向“居民自治组织”的顺利转型，相反应该确定其行政管理职能，并通过合作治理结构的建立，充分利用已经开始发育成长的社会自组织力量，以及民众的公共参与行为，而这些都需要在社区范围内通过创造性的制度技巧来孵化有限范围内的协同。

（二）从社会资本的结构看社会组织的网络关系

由于在普特南对社会资本的经典研究中将公民社团的数量作为衡量公民精神和公共参与的重要指标，因此后来的研究中也大多将社区中社会组织的数量作为社会资本的最重要，有时甚至是唯一的指标。这种处理方式的理论假设是社会资本具有内在的善，而且越多越好，越能促进社区的健康发展。但是，也有研究指出社团成员资格的多寡不一定和社区的发展相关，因为成员资格有可能导致组织寻租和倾向性的政策游说。[14]因此，可以说要构建有利于社区发展的社会资本，不仅要看社区社会组织的数量，而且要看他们同国家之间的关系，以及组织的网络结构。

在《使民主运转起来》一书中，普特南认为在地区内存在两种不同类型的网络，亦即社会资本，一种是水平的合作网络，一种是纵向的庇护型网络，他认为水平的社会资本有助于产生更平等而强健的民主结构，而垂直的层级社会资本会生产出庇护关系，从而阻碍发展。这一结论在后期的社会网络研究中得到进一步的发展，例如很多研究认为，存在社区内部的整合性（bonding）网络，也存在社区与外部社会之间的链合性（bridging）网络，并得出结论，过于发达的整合性网络有可能导致群体内狭隘利益的过度表达从而造成社会隔离，而那些在测量意义上可能比较弱的桥梁纽带对于不同社区内群体之间的信息和资源交换尤为重要。[15]因此问题的关键不仅仅在于社会组织的数量，以及社区内社会组织之间的网络，更在于这些社会组织和外部环境，尤其是基层政府之间的关系如何能够提升社会的整合。

这些研究结论在一定程度上也能解释中国城市社区中社会组织的发展现状。近年来，随着政府购买服务等项目的实行，以及对社会建设的强调，社会组织已经成为社区治理的重要力量。无论是通过契约性的购买，还是“三社联动”式的嵌入，社会组织都已经成为以去政治化的专业化方式解决社区难题提供社区公共服务的一种公认的良好选择。但是在社会组织蓬勃兴起的过程中，有一些问题也值得引起注意。一方面是作为社区自组织形态的社区社会组织和志愿组织的目标单一性，大多数的组织都是以自娱自乐为目的的民间活动组织，他们得到了地方政府的政治与资金支持，因此发展迅猛。但是其他类型的社区自组织，比如代议性和倡导性的组织，在社区中则受到的控制较多，很难获得发展。另一方面，作为购买服务提供者的社会组织，在社区的作为比较受限，例如敬乂嘉在对政社合作的研究中就指出，在当前的政府购买框架下，社会组织更多地专注于公共服务的提供，却忽略了政策的倡导，而且并没有真正在社区内部建立起政社之间的合作治理模式。[16]出现这样的结果是因为，虽然在社区内社会组织的数量有所增加，但是这些组织之间的网络关系并未建立起来，而组织与基层政府之间构成的不是一种合作治理的关系，而是由政府决定其生死存亡的庇护关系。

目前在中国城市社区基层政府与社会组织之间的合作关系可以被称为一种基于纵向网络而形成的“半代理关系”，这是一种介于威权主义代理关系（authoritarian clientalism）和多元主义的公民权利之间的独特的国家与社会关系，正如对墨西哥社会组织的研究者福克斯所说，“半代理主义的权威主义将对国家收益的获得建立于政治的服从基础上，和传统权威代理主义相比，他们的砝码不是大棒的威胁而是撤销胡萝卜”。[17]这种新型的代理关系，虽然通过对政治服从的要求从而保持了国家对社会的控制，但是经济上的购买也为社会组织的发展提供了历史的契机。对社会组织发展的政治机会结构的研究表明在威权主义的环境下，国家行为可以鼓励能够代表多元社会利益的组织的拓展与增强。关键是如何在国家的正式制度结构不变的前提下，改变其非正式的施行方式，例如对志愿文化从完全排斥，到有限互动，再到积极推进的态度转变。另外在实践层面，组织性的参与受到地方权威的政治环境的影响，如果在社区层面，基层政府对社会组织的鼓励与扶持不仅仅止于在确保政治忠诚的前提下进行的服务购买，而是授权社会组织参与对社区公共事务的共同决策，从而扮演“基层官僚”的角色，在与服务对象的互动中参与国家资源与权力的分配，就能真正在基层国家和社会组织之间建立起促进社区发展的伙伴关系。[18]只有给予社会组织这样的发展空间和历史使命，才能宽容对待社会组织所具有的网络潜力，将以社会控制为目标的国家与社会之间的纵向庇护关系改变为以社会治理为目标的社会组织之间的横向网络。

（三）从社会资本的动员看公共参与的形式

从公共管理学的角度，社会资本最核心的意义在于通过促进公民之间的合作从而解决共同面对的公共性问题，它通常被定义为“使个人或者组织赖以达到集体行动的特定资源”或者“一种促进两个或更多个体之间合作的有形的非正式规范”。[19]社会资本对于集体行动的意义在普特南和奥斯特罗姆的研究中得到了充分体现。[20]在普特南的理论体系中，公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标示的，而社会资本可以通过提供信任、规范以及网络等来解决集体行动中的困境，例如搭便车行为以及规避参与等。从这个角度来看，似乎社会资本的存在对于公共参与具有天然的促进作用。但是在奥斯特罗姆的制度主义理论体系中，社会资本诚然是解决集体行动问题的重要促进因素，但是要建立起集体行动的长期有效激励机制，则需要规则的逐步建立，也就是需要建立促进集体行动的制度。虽然说社会资本所提供的普遍互惠和相互信任的关系模式会有利于集体行动的产生，但是要将潜在形式的社会资本激活成为有效而持久的集体行动，却需要进行公共制度的精心设计，例如有效的可操作性的政策，对于不遵从行为的监控与惩罚，以及对冲突的解决机制等。正是这些方面使得我们无法在社会资本与公共参与之间建立起直接的联系，而是需要探讨公共制度在两者之间所起到的重要作用。

在我国当前的社会治理实践工作中，调动民众的公共参与已经成为了创新的常规化路径，似乎对公共参与的强调已经成为了一种共识与传统，但是对于为什么需要发动公共参与以及如何保持与创新公共参与，在实践中却并没有清晰而具体的认识。在很多情况下，在社区治理过程中对于公共参与的强调都是从它的象征意义出发，即参与是对公共事务民主性的保障，这里面包含着对参与的价值判断，认为公共参与和公共事务的正当与合法性相关，强调的是参与形式上的重要性。从这个角度出发，就会倾向于认为参与的障碍来自政策的制定者，因此只要他们改变自己的价值偏好、制度规范和工作实践，问题就会迎刃而解，却忽视了有效参与的根本性障碍源于参与作为社会过程的本质，亦即参与作为集体行动所面临的激励结构的问题。在社区治理与发展的实践中，对于公共参与的强调还有一种动机，则是源自对于效率的追求，认为民众参与对于解决社区问题具有有效性，更多地注重参与的后果，关注的是公共参与在何种程度上能够通过提供地方性知识从而影响公共事务既定目标的达成。从这个角度出发，虽然对于参与采取了更务实的态度，但有时会导致社区政府对于参与的工具主义态度。因为参与不仅可以促进居民之间的信任和网络，它也被认为是提升地方服务的质量，实用性以及成本有效性的方法，所以很多时候，在社区范围内发动参与只是为了更好地完成当前项目，或者说在短期内提升服务，社区政府在促进服务上面临审计和考核压力，而与社会资本相连的产出很难测量。这样的参与会在项目完成后随之失去动力与激励，从而不能留下结构化和制度性的影响。

要改变在社会治理过程中对公共参与的形式性推进或是工具性利用，需要从社会资本动员的角度来建立公共参与的制度性保障。形式化和工具化的公共参与会因为参与结果缺乏以政策制定形式出现的政府回应性而导致民众对未来参与的回避或是敷衍。因此要从制度的设计上在民众咨询和政府的决策过程之间建立起联系，从而使得民众真正卷入社区公共事务之中，而不会流于参与的表面形式。事实上，如果没有回应性的政治制度，社会资本只是一个潜在的现象。只有在社区公共参与和地方政策的制定与执行之间形成互动，才能促进长期而稳定的公共参与。

目前在社区治理的过程中所采取的大众动员方式，比如传统的公共集会形式、民意测验，20世纪90年代以来和消费主义相联系的满意度调查等，以及最近涌现的各种形式的协商办法（new deliberative method）基本上都是以调动民众参与为目的的治理手段。这些参与式的治理手段和社会资本的关系却不尽相同。根据对英国新工党执政后进行的社区复兴运动公共参与形式的研究，兰德斯和威尔逊指出，作为社会调查方式的民意测验和满意度调查本身对社会资本存量影响不大，因为它们并不会促进社会的交往改变社会的结构，相反，公共聚会和咨询会因为提供了居民互动的机会从而形成了新的群体，促进了社区网络的发展，从而与有利于社会资本的形成。那些包含更多深度或者长期协商的参与机会，例如社区论坛和协商小组等方式可能会事实上创造社会资本，因为能够发展信任和互惠的规范以促进未来的集体行动。[21]

事实上，在当前中国的社区治理，尤其是建立合作治理结构的努力中所面临的一大问题在于如何让对基层政府在一定程度上存在不信任感的民众参与到关于未来的讨论与实践中来，也就是如何用制度设计的过程打破普特南所提出的不信任、不参与和弱民主的恶性循环的问题。要解决这个问题，仅从社区层面进行形式性的动员是收效甚微的，必须要对居民的组织化参与方式保持宽容，并畅通渠道，在居民的参与和地方政策的制定与执行之间建立起联系。

四、结论与讨论

20世纪90年代以来，随着单位制趋于解体，我国城市的社会结构与管理体制都发生了重大变化，社区逐渐成为一种新的城市基层社会管理模式进入政府管理过程，而街道和社区居委会则成为了国家渗透社会的神经末梢。随着市场经济的发展和社会结构的调整，国家与社会的关系悄然发生了变化，一方面，是政府权力逐步向基层政权层面下移，另一方面是以各种社会组织为代表的社会需求与社会力量的兴起，而这两种趋势在社区这个社会空间得到实际的表现，从而对社区的治理与发展提出了挑战。

在这样的国家与社会的双向运动之中，社会资本，尤其是社会资本可建构性的相关研究对我国当前的社区治理结构与机制提供了有益的思路。和普特南强调路径依赖从而偏向社会资本历史决定论的观点有所不同，以埃文斯为首的建构论者则认为政府在构建社会资本上有核心作用，强健而复杂的公共制度可以通过权力的去中心化来帮助形成地方的社会资本，反过来社会的发展也可以帮助实现政府的回应性。

目前我国城市基层政府已经充分认识到了推进社区治理的现代化必须改革管理体制，重构政府与社会关系、培育社会组织，促进社会发展、扩大公民参与，树立公共精神和参与意识，并且在实践中开始重视对公共服务的提供职能而不是单纯的社会控制管理功能，但是如果从建构社会资本的视角出发，社区治理体系和能力的现代化仍然需要进一步的改变思路。首先必须认识到基层政府对于发展社会资本的重要性，因为至少在理论上，它是居民可以容易达到的制度，对社区高度关注的事情负有责任，能够动员大量的参与者。其次，基层政府在动员参与时，应该着重进行针对性的制度设计，使得参与不会成为政策合法性的象征性保证，而是成为提高政策回应性的畅通渠道，同时在调动参与时应该考虑民众的互动机会与新群体的形成，这样才会有利于社会资本的形成并为未来的社区动员与发展奠定基础。最后，在基层政府和社会组织之间，不仅应该通过服务购买等建立起短期的合作关系，而且应该对于社会组织参与社区治理的结构提供制度性的保障，充分发挥社会组织的代表、倡导与网络功能，从而真正建立起政府与社会组织之间的横向伙伴关系，而非纵向的庇护关系。只有社区基层政府能够在调动公共参与和团结社会组织上做到对社会资本的激活与培育，才能顺利完成它的职能转换与运作方式的创新，真正建立起国家与社会的协同机制。