| 马红漫：地方债监管体系有待完善 |
2009-09-21 15:27:21 来源：东方早报 作者:gosense 阅读次数：785
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财政部日前发文，要求各级财政部门更好地发挥中央建设投资对经济增长的拉动作用，提高财政资金使用效率与效益。其中特别就地方政府债问题，要求募集资金首先用于中央扩大内需投资项目的地方政府配套，尤其是公益性项目配套，之后方可用于地方公益性建设项目，严禁用于经常性支出以及楼堂馆所建设。
财政部选择此时强调地方政府债资金的用途限制，的确是一个政策时点。因为在不久前，财政部对河北等四省市地方政府债券进行代理招标之后，2009年度全部2000亿元的地方政府债券就此售罄。在发债资金全面到位之后，财政部门所关注的重心自然就转到了资金的运用上来。但问题在于，如果没有建立起完善的地方债发行制度，类似的监管警示在今后或许更多地只能停留在纸面上，很难发挥出实际效力。
目前基于“保增长”的政策背景，各地方政府目前的共同状况是“缺钱”而不是“富余”，部分地区单个省份的投资资金需求就达到数千亿元以上规模。以此而言，全国总计不过2000亿元的地方债券其实根本无法缓解各地的资金缺口问题。既然各级政府的“钱”本就不够用，所谓资金滥用的问题自然也就不复存在了。所以财政部选择此时明令禁止债券资金滥用，只有时间布局阶段上的宣示意义，而并不具有真正的威慑作用。
当然，目前的政策虚置并不意味着财政部所谈及的问题不应当引起重视。恰恰相反，笔者认为，正是由于既有的地方政府债融资规模不够，地方政府进一步大肆融资的愿望反而愈加强烈。此时，有关部门更应该警惕融资行为泛滥，以及资金使用的监管失控问题。
事实上，在地方政府债券发行告罄之后，一些准地方政府债就已经开始露出了苗头。所谓的准地方政府债多是以企业债的形式发行，并以地方政府背景的城市投资建设公司为融资载体，但事实上却是由地方政府财政作为潜在的债务担保方，资金也是用于政府背景的投资项目。但是较之于相对管理规范的地方政府债券而言，对于此类准政府债的监管则要复杂很多。其一，从目前各地城投债的发行情况看，与地方政府债券以省级行政单位为发债主体不同，一些二线城市成为融资主角，比如伊春、岳阳等都发行了城投债。对于这些二、三线城市而言，监管主要来自于本省政府部门，其监管力度显然无法与中央部门相比。其二，城投债在名义上属于企业债的范畴，其发行与监管隶属于国家发改委，而非财政部。基于其企业债的独特属性，发改委对于城投债的管理主要侧重于投资项目的还款能力，以及投资项目本身的审核，而并不会涉及政府财政资金合理运用的问题。而后者属于财政部的权限范畴，但是却无法得到有效控制。
由此可见，由于目前对于各类形式的地方政府债管理尚未形成完善体系。多头管理政出多门的监管背景，导致各项措施其实很难做到严格到位。即便一些管理部门给出了看似严格的规定，但是在现实中被监管方予以变通，乃至全面脱离监管的可能性仍然无法避免。
这些问题清楚地表明，就当下的地方政府债而言，目前2000亿元债券的发行还只能是一个雏形，或者说是应对金融危机的应景举措。一个完善意义上的地方债体制应该至少需要做如下工作：一是要彻底清理准地方债的发行，让所有的地方政府债都回归本源。城投债在本质上就是地方政府债的一种，因此不应该再继续假借企业债的名义发行。二是要建立更加完善的地方政府债体制，区分一般责任债和市政债券的差异，根据各自的偿债担保与资金使用不同而分类管理。一般而言，前者可以用于弥补短期财政赤字和非营利的公益项目投资，而后者则用于营利性项目投资(类似于目前的城投债)。三是要在行政监管之外，全面建立起市场内在的约束监管体制，比如地方政府资信评级机构、地方债利率定价机制、应对倒债风险的市场评价等等。在透明监管的机制下，如果地方政府试图挪用融资去建设楼堂馆所，那么市场就会下调其信用等级，这样不仅会加大地方政府未来的融资成本，甚至会直接危及行政部门的职务稳定性，由此发挥出更加直接的监管效力。
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