| 论我国老年护理保险法律制度的构建 |
2010-05-04 09:56:53 来源：中国人民大学 作者:孙丽娟 阅读次数：1114
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我国人口老龄化问题日益严重，养老问题成为政府和民众关心的重要问题。酝酿已久的《社会保险法》明确规定了基本养老保险并将之列在各种社会保险之首。然而，《社会保险法》中规定的基老养老保险制度，保障的是公民养老的基本物质需求。要真正实现老有所养，在我国家庭结构日趋421甚至更严重的倒金字塔型态的客观情况下，需要建立老年护理保险制度并从法律层面上规范老年护理保险关系。唯其如此，才能真正保障公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。
综观国外的老年护理保险，均是通过长期护理保险机制实现的。所谓长期护理保险，是指为那些因老年、疾病或者伤残导致丧失日常生活能力而被需要长期照顾的人提供护理费用或者护理服务的保险。其中，老年人是长期护理服务的主要对象。目前世界各国的长期护理保险存在两种模式：一种是以德国、日本为代表的强制险模式，保险出资责任由国家与企业或个人分担；另一种是以美国为代表的商业险模式，以个人和家庭参加商业保险承担主要出资责任，政府在必要救济时承担补充责任。上述这些国家以及法国、澳大利亚、瑞典、芬兰、以色列等诸多国家以上述具体某种模式为核心，建立了老年护理保险制度及相应法律法规。而我国目前的老年护理状况与老有所养的社会保障目标还有相当大的差距，尚未形成成熟完善的老年护理机制，更未建立健全相关老年护理法律制度。为此，加强老年护理法律制度的研究和建设意义重大，势在必行。
从国外立法经验来看，老年护理保险制度的建立和推进过程就是老年护理保险制度法制化的进程。德国、日本等传统大陆法国家，沿袭大陆法系国家的立法传统，通过制定统一的长期护理保险法及配套法律法规，形成较为完善的老年护理法律体系。即使是被视为判例法代表的美国，也由美国保险监督官协会制定了《长期护理保险示范法》，规定了经营商业性护理保险的保险公司在制定长期护理保险条款时应当遵守最低标准和投保法，以保障投保人的权利。这些国家在立法之前均进行了广泛的调查研究和深入实践。鉴于我国目前老年护理纳入社会视野尚在初期，我国的老年护理保险也应当调研和实践先行，待立法条件成熟后，开展相应立法工作及完善其法律体系。
关于我国的老年护理保险制度的建设，本文认为主要包括以下几个方面：
（一）采取德、日以社会保险为主要形式，以商业保险为补充的模式。这是我国社会主义国家的本质要求和特征体现，同时也和我国现行养老、医疗保险体制相一致。在确立老年护理保险社会性的同时，应当根据实际国情，允许经济发展不同的地区采用不同标准。我国城乡二元化结构的客观存在以及各地经济发展的巨大差异，致使在全国范围内护理保险统筹有相当大的困难，适宜对护理保险作出原则性规定，然后各地根据当地实际情况制定不同标准。具体标准宜借鉴各类标准惯例，在国家标准、省级标准和地方标准择一较高标准，以实现对弱势群体的保护。对于不同地方的护理保险，实行不同程度的财政补贴，经济发达地区的地方财政发挥主要部分，经济落后地区国家承担主要部分。允许各地方制定不同护理保险标准并经国家社会保障部门统一审批，国家、省级和地方政府的标准就高不就低，不足部分，由国家或地方政府补足。
（二）老年护理保险适宜作为公民参加的社会养老和社会医疗的附属险，保险费用承担方式依现行保险分担方式确定。由于目前我国城镇企业职工的医疗保险已经形成一定规模，并且新农保在逐步推进，因此，可以以社会医疗保险作为推行老年护理保险的依托，将老年护理保险纳入医疗保险和养老保险统一管理。医疗保险的作用在于保障公民有病可以治病，护理保险的作用于保障公民在年老、疾病和丧失劳动能力需要长期护理的情况下，获得良好的护理，可以更好地保障公民的健康，共享社会成果。但是在财政和资金管理上应当分设帐户管理，以防权责不清，帐户混同。同时，对于部分经济发达地区以及部分高收入人群，提供为其参与商业性护理保险的空间，使其可以享受到更充分更优越的护理条件。
（三）设定护理保险适用的法定情形，划定护理服务等级，合理界定给付水平，给予弱体群体一定的政策倾斜。根据护理服务的需求和内容不同，将护理服务划分为不同的护理等级，可以提高护理服务的效率和质量，降低护理费用。合理界定给付水平是护理保险实施成功与否的关键性问题。给付水平太低，则不能有效的解决老年人的护理问题，使护理保险的功能目标大打折扣；给付水平太高，会带来巨额的财政负担，不利于社会和经济的可持续发展。保险金给付适宜实行以提供护理服务为主，护理服务和护理保险金给付相结合的方式，目前北京部分城区在社区规范化建设中实行养老保障实物券，即是老年护理实物券支付的方式。另外，社会法在调整法律关系中既维护全社会的整体利益的维护，又着眼于特定当事人的特殊保护，老年护理保险法的制定应当在坚持老年护理社会性的同时，体现对弱势群体的充分关怀。在考虑一般老人的护理情况的同时，充分考虑到贫困老人、五保户、边远地区、少数民族老人、高位伤残等特殊群体的护理政策和实现方式，最大程度地实现对老年人全面而充分的护理保障。
（四）建立有效的费用控制和竞争机制。明确禁止护理机构滥用护理资源，违反护理适当性原则。由于日常护理费用往往较为固定，可以采用向护理机构预付费用的方式，这种方式可以促使护理机构没有进行需求诱导的积极性。同时，对于护理水平高，老人发病率低、康复率高的护理机构予以适用的费用奖励、在护理机构招标中予以优先考虑。通过引入竞争机制，使各护理机构在护理保险资金的计划方案下展开竞争，使得不仅提供相似护理服务的机构之间存在着竞争而且在直接到病人家里提供服务时，专业看护和其它非专业医疗人员之间也存在竞争，良性竞争有利于提高护理服务业务的整体质量。
（五）建立健全老年护理管理机构和服务机构，以及提供数量充足、水平合格的护理人员。由社会保障部门、保险业主管部门、各级政府财政部门、民政部门、医疗行业管理部门、老龄行业协会等相关部门共同参与老年护理工作的开展与管理，负责设计老年护理保险制度，建立相对独立的护理保险管理体系，指导、监督老年护理社会保险和商业护理保险机构以及老年护理机构的运行，督促护理保险法律法规的执行。护理服务机构包括专业经营主体、中介管理主体、护理服务提供主体。这三类主体各自分担风险,承担专业管理和护理服务提供等职责,构成护理组织网络，有条件的地区应当搭建与护理管理机构与护理服务提供者全面合作的经营平台。建立各级医院、社区(村)医疗点、社会福利院、私营老年护理院、养老院多头并进的老年护理机构体系，充分利用现有的医院、社区、乡村医疗卫生院等医疗机构的护理器具、护理专业人员，开展重症老人的护理工作。医院设立护理部。从事医疗护理和老年康复护理工作。只有接受过护理高等教育和管理专业训练的人才有资格担任，参考德国的规定，设护士长、注册护士、助理护士等级别。注册护士以上资格的护理人员才能直接护理患者，助理护士只能为护士或医师做一些准备和协助配合工作。同时，鼓励并大力发展营利性的社会福利院、老年护理院、养老院等民间护理机构，特别是大力发展社区卫生保健服务体系，通过体制改革、机构改造、资源重组等多种形式，引导基层医疗卫生机构转型为社区服务中心，将病房改造成多种形式的为老年人提供生活、保健、医疗等服务的场所。严格规定护理人员上岗资格、护理任务、职业标准和教育培训等。
（六）在坚持老年护理保险社会化、福利化的同时，我国应当支持商业护理保险的发展。老年护理商业保险是老年护理社会保险的有益补充，商业护理保险的顺利发展，对于整个老年护理保险事业的发展发挥着重要作用。对于高收入行业以及高收入人群，可以借鉴德国护理保险模式，采用商业护理保险模式。商业护理保险的经营主体是商业性保险机构，作为法定护理保险的必要补充而存在，填补社会护理保险的空白和提高护理水平。商业护理保险的参加者主要有两类：一类是法定护理保险范围之外的被保险者；一类是包括在法定护理保险范围之内，但是不满足法定护理保险所提供的基本待遇，希望得到更全面、更高水平护理的被保险者。老年护理需求的复杂性决定了护理保险的内容应该具有多样性，以满足被保险者不同层次的需要。商业护理保险的保单设计灵活，可以为被保险者量身订做保单，满足部分人群更高的老年护理需求。
随着老年护理保险的逐步开展和深入推进，国家应当组织立法，建立健全老年护理保险的法律制度，规范护理保险关系。关于老年护理保险，既可以借鉴国外立法经验纳入长期护理保险范围单独立法，也可以补充修改《社会保险法》或制定单行条例，商业保险部分可以参照美国作法采用行业协会规章的形式进行规范指导。无论采用哪种立法方式，均应当明确老年护理保险的社会保障性质，社会保险部分应当坚持社会保险广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，商业保险部分应当坚持老年护理的社会性而实行低盈利的原则。相关法律应当明确规定老年护理保险的范围、缴纳及给付标准、资金管理使用、规范管理机构与服务机构的关系、老年护理保险法律关系参加人的权利义务关系及有关法律责任。同时，构建科学的老年护理保险法律体系还应当健全完善相关法律法规，实现慈善事业、捐赠对老年护理的有益补充。修改完善捐赠等慈善法律法规，明确把设立非营利性的老年护理机构、为贫困老人代交老年护理保险费作为慈善基金新的捐赠途径。
总之，老年护理保险作为社会保障必不可少的一部分，在我国任重而道远。我国老年护理保险的法制进程作为一项系统工程，将随着老年护理保险工作的开展循序渐进。随着我国《社会保险法》的制定和实施，老年护理保险法这一更具体化更深层面的社会保险法律制度将逐步建立和完善。
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