| 地方债的中国特色——忽视信用评级的失范危害与风险隐患 |
2009-03-18 16:22:16 来源：本站原创 作者:国信政经观察组 阅读次数：953
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〓观局者语〓
从未来规范多层次资本市场的建立、投资者利益保护、政府执政的民主化及执政能力提高等多方面来看，本次中央代发地方政府债券，有必要按规范的市场化流程操作，积极发挥信用评级在地方债发行中的作用。
自国务院出台4万亿拉动内需投资计划以来，各界对地方政府是否应该发债讨论不断。随着2月17日十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》的进行，当前地方债发行的答案基本浮出水面，只等人大会议的最后通过。
据业内专家的分析，允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”：一是当地人大要进行严格审议；二是中央政府进行严格的总量控制和审批把关；三是信用评级；四是投资者有买或者不买的选择权。如果本月底的人大会议最终通过了决议，那么，前两个条件基本可以得到落实，第三和第四条则是市场的操作安排问题，但由于此次方案是中央以国债形式代为地方发行，发行过程中是否安排信用评级，尚不得而知。
信用评级具体操作在国外主要有政府主导和民营市场化运作两种形式。其中欧洲部分国家(如法国)，亚洲部分国家(如印度)和拉丁美洲部分国家(如墨西哥)是由政府主导推动的，而在世界上信用制度最发达和完善的美国则主要由民营市场化运作。美国的信用评级体系的发展历程基本上也体现了世界信用体系的发展趋势。从20世纪70年代到80年代中期，美国债券发行量有了较大的增长，二级市场的交易量也不断增加。与此同时，商业票据发展迅速，在场上取代了传统上由银行扮演的对企业的短期贷款者角色。至此，信用评级已成为不断发展和具有更大风险性的资本市场体系中不可缺少的组成部分。美国资信评估业的一个主要特点是：对于同一受评对象，投资者坚持要有至少2家评级机构的评估，他们不愿只依赖一家评级机构的判断，要求有第二种意见。投资者认为，有2家独立的专业评级分析公司共同对一家企业进行分析更为可靠。通过评估机构之间的竞争得出高质量分析报告的做法被市场广泛接受。
我们认为，从未来规范多层次资本市场的建立、投资者利益保护、政府执政的民主化及执政能力提高等多方面来看，本次中央代发地方政府债券，有必要按规范的市场化流程操作，积极发挥信用评级在地方债发行中的作用。
首先，本次中央代发地方债与以前国债存在本质区别。由于目前我国相关监管制度还有待进一步完善，此次地方债由财政部代发，也由财政部代为办理偿还手续，但偿还资金仍来源于地方政府，中央政府只是起到“担保”的作用。“代发不代还”的方式，意味着地方政府须承担相应的偿还责任，成为债务风险的偿债主体。因此，本次中央代发地方债与此前发行的国债有本质区别，故发行方式也应采用市场化的发行方式，引入法律、会计、信用评级、承销商等金融中介，积极发挥金融中介的市场化功能和作用。
其次，投资者的知情权要求发挥信用评级的风险揭示功能。虽然中央代发地方债，中央起到了担保的作用，从信用增级的角度来看，地方债的最终级别获得了提高，但由于债务承担的主体还是在地方政府，而且如果地方政府不能按期偿还，从违约之日到中央政府代为偿还之日的损失，仍然会由投资者承担，因此投资者必须对债券的投资项目情况，风险及收益均要有所了解。同时，由于我国各地方政府大量隐性债务的事实存在，以及地区财政实力的差距较大，各地方政府的财政风险差异也较大，投资者也必然非常重视和关注债券的风险信息，而信用评级机构正好能解决政府与投资者之间的信息不对称，有利于地方债的顺利发行。
其三，信用评级可以成为地方债在银行间债券市场利率定价的依据。本次中央代发地方债，将通过招标承销机构的方式向社会发行，并将可以在银行间债券市场以及证券市场流通。由于各地区经济差别较大，财政风险不一，按风险与收益的配比原则可知，地方债发行的利率也必然不一样，同时也存在信用价差因素，即信用评级结果是地方债券利率定价的重要依据。
其四，本次中央代发地方债是培育多层次资本市场发展规范性的重要契机。长期以来，由于地方政府财政收支的透明度较差，地方政府隐性债务普遍存在，加之相关约束制度的不健全，地方债的发行始终处于难产状态。本次中央政府代发地方债券，则充分借鉴世界各国发行地方债的模式，主要采用了以日本为代表的中央集中控制额度发行的方式，有利于控制风险。但作为地方债发行方式的终极目标应该是地方能享有自行的发债权，所以未来地方政府发债将成为地方债的主体，地方政府债券也将成为多层次资本市场的重要一员。因此，当前中央代发的地方债应该并且有条件按市场化的发行方式进行，从而有利于推动未来规范化的多层次资本市场的建立。
其五，加强地方债外部监督，有利于推动地方政府行为的公开化、透明化，提高地方政府的执政能力。债券的发行引入信用评级制度，实质是让债券发行人的信用状况、募集资金使用、收益和风险等信息公开化。对于地方债而言，则是对地方政府在地方债使用上的监督市场化，这必然促使地方政府规范其行为，有效率地使用所募集资金，这也将带动政府行为的公开化、透明化，提高政府的执政能力。
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