| 务实把握本轮地方机构改革的理论深意 |
2009-06-03 15:57:07 来源：本站原创 作者:gosense 阅读次数：1415
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全国范围的新一轮地方政府机构改革，正如火如荼地有序推进。截至目前，除中央批准四川因地震灾情适当推迟上报改革方案外，全国30个省级政府机构改革方案已获中央批准，正在组织实施。这一轮地方政府机构改革，中央为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。对地方政府机构设置的具体形式、名称、排序等，中央不统一要求上下对口。这是历次地方政府机构改革中，给地方自主权最大的一次。
但回顾改革开放以来30年里，地方政府数次改革基本遵循着对中央机构设置创新点的路径拷贝（虽然各地方机构改革方案中都强调要避免这点，却依然难免），而地方政府的“精简-膨胀怪圈”、效能低下诟病、地方治理困境（如群体性事件困扰）等现状证明了这种复制来的机构体系在地方运用显然是低效的、不相适应的。其深层次原因是一方面因为各级地方政府所承担职能不同，一味遵循从上至下的“复制式”对口设置“桶式结构”，则容易导致现行地方政府的种种结构性弊端；另一方面是中央与地方关系缺乏整体规划、刚性准则和科学论证，没有特定的科学合理的长远目标模式等。恰是由于这些因素使地方政府机构改革在曲折中艰难跋涉。所以，此次地方政府“大部制”改革能否跳出历史的拘囿与窠臼，破解上述困境，明晰科学的理论铺垫是关键。
地方政府“大部制”设置的内涵与外延
实施“大部制”改革无疑是一项极复杂的系统工程，虽然中央层次的“大部制”改革已基本落下帷幕，但目前在所有的研究中，对“大部制”这一全新概念的内涵与外延界定尚没有明确界说。由于缺乏对“大部制”系统研究和分析，一种常见的概念——“（‘大部制’就是）在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理”——便充斥着所有的话语，几乎成为一种定论。这种从组织结构角度出发解释“大部制”，强调了我国行政管理体制改革的部分重要内容，蕴含人们对行政管理体制改革的期望与要求及衡量标准。但如果实行“大部制”是简单地部门合并或拆减，“大部制”改革就难以跳出历史的拘囿与窠臼成为我国政府改革的里程碑。而我国早在1988年就提出机构改革要注重职能转换而不仅仅是机构的裁减。所以这种权威流行的定义还有待进一步商榷，毕竟“依赖权威也有其局限性”。
我国“大部制”改革对西方的借鉴不言而喻，所以还有必要考察下国外对类似“大部制”改革的定义。西方各国政府长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向压缩层级和对政府部门整合。国外类似于“大部制”的改革在英国称为合作政府(Joined-Up Government)，澳大利亚，新西兰叫整体型政府(whole-of-Government)，加拿大命名为水平政府(Horizontal Government)，美国则冠以协同政府(Collaboration Government)。OECD将政策一致作为这场改革的主要目标。各国整体型治理在组织结构上包括三个方面的整合：首先是不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合，如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。
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